政府采购如何应对突发公共事件

党的十九届四中全会为新时代“推进国家治理体系和治理能力现代化”提供了科学指南和基本遵循，强调把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，推动实现国家治理体系和治理能力现代化总体目标。财政是国家治理的基础和重要支柱，在治理能力现代化建设中具有举足轻重的地位。而作为我国财政支出的三驾马车之一的政府采购，历来就是财政支出管理的重要抓手，属于政府治理能力现代化的重要维度，也必将成为新时代国家治理能力现代化的强有力支撑。那么，在当前新冠肺炎疫情形势下，政府采购该如何作为，积极应对此类突发公共事件呢？

政府采购应对突发公共事件面临的主要挑战

疫情等突发公共事件一般都具有突发性、破坏性和不可预测性的特征,科学、及时、有效应对突发公共事件，把其损害程度降至最低，关系到全国人民的生命财产安全和社会稳定。应对突发公共事件必须要求高质量的物资采购保障和政策支撑，相对普通政府采购，应对突发公共事件政府采购是一种非常态下的政府采购行为，面临需求紧急与供给短缺并存、采购方式灵活性和采购流程简便性要求更高、协调和监管难度更大等挑战。

（一）需求紧急与供给短缺并存

一是采购需求的紧迫性。疫情等突发公共事件一般是在人们不经意间发生，以猝不及防的速度影响人民的生命安全、社会稳定和经济发展等各个方面。应对突发公共事件其实是与时间赛跑，疫情防控采购最特殊之处是“急”——亦即紧急采购，因而对于时间的要求达到了极致。但是，这并不意味对采购的对象降低了要求，由于疫情等紧急政府采购的特殊性和重要性，关乎人的生命安危，社会关注度极高，对采购标的质量、数量、履约等赋予了更高的要求。二是由于采购需求时间紧迫，导致采购需求暴增，有限的供应一时无法满足巨大的采购需求，突发公共事件物资采购出现需求紧急性与供给短缺性并存的特征，尤其对物资储备体系不健全的国家，这种供需缺口将会更大，供需矛盾更突出，原有市场秩序被打破，采购市场由原来的买方市场变成了卖方市场，甚至是不存在市场，例如针对某种新型病毒暂时还没有研发和投入使用的疫苗产品。

（二）对方式的灵活性与流程的简化性要求更高

现有的政府采购法律体系是基于市场竞争为资源配置的经济学机理基础上，以“急”和“缺”为主要特性的紧急采购与之大相径庭。如果完全按照市场经济交易规则，一方面会导致物质更匮乏、价格暴涨,甚至会出现大量供应商囤积居奇等现象，进一步恶化物资短缺的问题；另一方面按照现有的采购流程，势必会延长物资交货的时间。在这种的情形下，受灾人员要么不能及时买到救灾物资，要么因无力支付高昂的价格很难得到救助的机会，从而错过最佳的救济时机，严重危及人民的生命安全和社会秩序。因此，针对突发公共事件的采购，采购人需要选择更加灵活的采购方式在最短的时间内采购到所需物资。这是《政府采购法》和《招标投标法》把因“自然灾害”和“不可抗力”情形下的紧急采购例外排除的原因所在。

（三）政府采购链协调、监管难度大

第一，时间紧会导致采购链无缝衔接的难度加大。在没有实行演练和培训的前提下，超短时间内把采购链上游、中游和下游有效衔接有难度，很容易出现采购链上游企业供给不足，或者很难找到合适的货源，由于短期内采购数量大，配送的单位和人员较多，若应急的仓配体系没有完全建立起来，即便有高效的物资采购，也很难及时送达到受灾的人员手上，采购效率大大减弱。第二，灵活的采购方式、简易的采购程序，提高采购效率的同时，也势必会加大采购监管的难度。在监督机制不健全、实践经验不丰富的前提下，非竞争的采购方式容易产生“暗箱”操作，为腐败提供了滋生的土壤；简化的采购程序，尤其是在电子化采购手段不完善的前提下，很容易导致采购过程中的资料、记录凭证、履约验收、后评估机制等不完整或缺失。

政府采购应对突发公共事件存在的主要问题

应对突发公共事件的采购是政府采购的主要组成部分。《政府采购法》和《招标投标法》两部法律均以规范市场竞争作为资源配置的采购行为，因此，以追求“时效”为主要目标的应急采购是被“两法”采用例外的方式进行回避。尽管我国自2018年建立应急管理体制以来，应急采购提上了议事日程，但迄今没有出台一部法律法规和部门规章。面对新冠肺炎疫情，我国只能通过临时性的规定予以规范，实行“一事一策”。尽管临时性措施针对性强，但是难免出现法律制度供给不足、运行机制不畅通、采购链协调难度大等问题。

（一）法律依据不足

我国现行政府采购法律制度是基于充分竞争市场环境设计的，采购人对所采购的商品、服务和工程按法定的采购方式，货比三家，充分竞争，选择出性价最优的商品，追求的“质优、价廉和快速”采购目标。立法者并没有完全把地震、疫情等突发公共事件下的采购行为纳入其规制中，导致我国突发公共事件下的采购法律依据不足，具体而言，呈现以下几个特征：

一是对突发公共事件情况下的采购不做任何规定。例如，我国2007年11月1日起施行了《突发事件应对法》，该法对突发公共事件的商品、服务和工程采购问题并没有做出任何明确的规定。二是对突发公共事件下采购进行直接排除。例如，2003年1月1日施行的《政府采购法》对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购进行了直接排除。三是法律规定先后存在矛盾。《政府采购法》第三十一条中规定单一来源方式采购是在“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第二十七条第三项明确指出，非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的采购项目，可以采用竞争性谈判方式采购，这两处与我国《政府采购法》第八十五条对“自然灾害”和“不可抗力”进行直接回避相矛盾，存在前后规定不一致，容易产生法律纠纷。四是应对突发公共事件的采购必须经过审批。2015年施行的《政府采购法实施条例》第二十三条规定，采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，采用公开招标以外的采购方式，必须经过上级批准。由此可见，我国现行的法律制度对突发公共事件下的紧急采购虽有涉及，但是关于“突发公共事件紧急采购”的概念没有明确界定，对如何实施紧急采购也没有细致规定。这势必会影响到我国在突发公共事件中的采购能力和采购效果。

（二）运行机制有待改善

尽管《财政部办公厅关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库［2020］23号）对采购“绿色通道”、紧急采购内控机制、采购文件和凭据的管理以及徇私舞弊等违法违纪行为等进行了规定；《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》（财办库［2020］29号）对疫情期间非紧急的采购活动、电子化采购等方面进行了进一步部署，这些临时性政策保障了我国疫情期间灾区物资的及时供应、大量的采购资金有效运作（截止2020年2月18日，各级财政已安排疫情防控补助资金为901.5亿元）。但是，与一般的采购活动运行机制相比，疫情等紧急采购活动在实践中缺少详实的操作细则，缺乏统一的执行方法，尚未形成良好的规范统一的运行机制，因此，运行中风险在所难免。

首先，采购流程简化，可能会引发监管漏洞，加大监管的难度。《政府采购法》为紧急采购打开了一扇通向“绿色通道”的大门，然而，这扇门外的通道仍然没有完整的铺就，疫情等紧急采购活动可能还处在一个“摸着石头过河”的无序中，体现在以下两个方面。其一，选择供应商规范化不够。疫情等紧急政府采购由于时间紧、任务急，采购人员难以及时发现和纠正运行中存在的问题，极容易在选择供应商的过程中，造成混乱或无序，规范化不够，容易降低疫情等紧急政府采购的效益，甚至滋生违法乱纪行为。其二，采购过程中的资料、记录凭证、履约验收、后评估机制等不完整或缺失。在实际操作中随意性大，采购过程缺乏记录，不制定方案、履约验收无手续等。

其次，因竞争程度降低引发哄抬物价等管理风险。疫情等紧急采购状态下，由于对某些物资采购量在短期内需求急速上升，原有的采购市场均衡被打破，在市场交易操作细则不明确，竞争程度较弱的情形下，各地往往会出现截留防疫物资、哄抬物价等违法行为。2020年1月20日晚，钟南山接受央视新闻采访时表示，新型冠状病毒肺炎是人传人的，并指出戴口罩可以预防。市民纷纷上街抢购口罩，不少药店趁机抬高口罩的销售价格。比如，在贵州省公布的第7批违法典型案例中，贵州辰春药业连锁有限公司就因先后在1月21日和23日两次哄抬价格销售口罩被罚100万元。政府作为市场中的需求方之一，口罩市场价格一旦被哄抬上去之后，必然也会跟其它需求者一样遭受相应的损失。

最后，其他政府采购项目基本处于停滞状态。为避免人员聚集，各地财政部门一般要求采购人合理安排采购时间，甚至要求所有非紧急、非必须的政府采购活动延期。疫情防控期间，评审专家也不愿参与现场评审活动，这就造成疫情防控以外的采购项目基本处于停滞状态。

（三）采购链条协调性不强

最近几十年，我国经历了SARS等突发公共事件，应对突发公共事件中积累了不少经验，如进一步完善信息直报系统等，但是，采购链条各环节仍存在协调性不强的问题。一方面表现在采购链上游，应急物资储备体制和机制一直是我国的短板，部门协同联动机制也没有很好落实。中国是世界上最大的口罩生产国和出口国，年产量占全球的50％。为何疫情爆发时口罩和防护服出现了如此大的缺口？中国人民大学公共管理学院教授王丛虎和南方医科大学卫生管理学院副教授王丽芝指出，短缺背后更深层次的问题是我国在应急医疗物资储备、采购、物流、保障等方面依然存在不足；另一方面是采购链的下游，没有建立相应的应急物流仓配体系做支撑，从湖北疫情处置实践看，物资短缺固然存在，但在应急状态下，物资不能高效敏捷地送达最需要物资的地方也暴露出物流仓储配置系统跟不上，严重影响了紧急采购的整体效果。

治理能力现代化导向下政府采购应对突发公共事件的策略优化

治理能力现代化具体到政府采购领域，首先表现为政府采购的现代治理，而应对突发公共事件的应急采购则是检验政府采购治理能力的绝好试金石。提升政府采购应对突发公共事件的能力和水平，事关我国政府治理能力现代化建设大局。为国家治理能力现代化提供强有力的支撑和保障，是政府采购应对突发公共事件策略优化的根本导向。鉴于应急政府采购需求的紧急性、不确定性和复杂性等特性，必然要求更简洁、高效、超程序化的政府采购行为。为此，提出如下策略优化方向：

（一）建立完善紧急政府采购法律制度

第一，出台《突发公共事件紧急采购法》。在总结1998年长江洪水、2003年非典型肺炎、2008年汶川大地震以及此次重大疫情等重大突发公共事件的经验和教训的基础上，把原来的临时性的政策和措施上升为法律，建议由国务院法制办或人大法工委牵头立法、尽快出台一部《突发公共事件紧急采购法》，明确和细化突发公共事件中采购人的行为规范。首先，界定突发公共事件、紧急采购的概念、紧急采购的类型、紧急采购物资、紧急采购主体；第二，明确紧急采购的性质，一般采购合同是民事合同，而紧急采购合同属于行政合同；第三，规范紧急采购特殊的采购流程和不同采购类型采用的采购方式；第四，紧急状态下创新采购规定；第五，对哄抬物价等违法行为进行界定、明确法律责任；第六，处理突发公共事件紧急采购与一般采购的法律关系。

第二，建立和完善紧急政府采购配套制度。日本是一个多灾难的国家，应对突发公共事件采购不仅有完善的法律体系，还有相应的配套制度，我国可以借鉴日本的做法，建立和完善紧急采购需求标准化制度、紧急供应商选择制度、紧急供应商资格评审制度、紧急采购评审管理制度、内控制度、监管机制、采购后评估制度、紧急采购物资储备制度、仓储和配送制度等。

（二）优化紧急政府采购运行机制

1. 事前：做好预案和演练

第一，制定突发公共事件的紧急采购预案。突发公共事件是千差万别的，应对风险和突发情况的办法也会不尽相同。为了以最快的速度、熟练应对突发事件，各地区、各部门、各采购机构应当按照可能遇到的各类问题制定预案，实际上是对危机进行预判。危险虽然不可能都能预测，但可根据以往或其他地区、部门所遇到的危险情况，判断什么样的状况需要什么样的货物、工程和服务，制定针对危险和紧急情况进行采购的方案。建议参考美国《紧急状态采购规则》有关预案的规定，结合我国政府采购实践，主要内容安排如下：各种紧急情况下需要的相关货物、工程和服务；不同紧急情况下采购的方式、合同条件、支付方式；不同紧急情况下需要协助的其他机构，与之签订的相关协议和需要明确的责任；紧急采购款项的来源和审批；紧急采购在运输和提供服务时，可能遇到的挑战，应对这些挑战的办法；监管责任和采购人的法律责任等相关法律问题。

第二，紧急采购培训与演练。紧急采购不是无序采购，紧急状态下更需要采购人有强烈的规制意识，市场行情、采购流程、规制和职业操守要熟记于心。一方面，需要强化采购人的平时培训，使其熟悉国际采购规则和国内法律法规，能把握采购市场规则、惯例，能把政府采购理论知识熟练运用到采购实践中，能独立开展工作和采购决策；另一方面，各采购机构需要加强紧急状态下的采购模拟与演练，这类似于地震演练一下，应当把紧急采购演练作为各采购机构工作的一部分，通过演练，不仅能发现紧急采购预案和行动方案存在的不足，增加对各种可能风险和可能性研判的能力，而且能让采购人熟练应对采购各环节工作，实现部门之间无缝衔接，提高采购链上下游的协调合作能力。

2. 事中：加强采购规范化管理

第一，建立突发公共事件实施紧急采购的宣告制度。政府实施突发事件紧急采购并不能随意决定,而是需要通过某种程序,由中央或地方政府依据相关制度规定,对突发事件进行评价和研诊,最后宣告是否启动紧急状态采购法令。一旦宣布突发公共事件区域和事后重建进入紧急采购程序,政府紧急采购随之启动。

第二，建立健全紧急采购内控机制，加强内控管理。其一，组织安排熟悉政府采购法规、市场行情和具有专业技术技能的人士参与采购活动，尤其对参加应急采购演练和培训的人士优先考虑，做到采购需求制定、采购执行和合同验收环节分开；其二，应急采购的货物与服务的数量、质量、价格、交接、验收、支付、合同履行等环节都应该有严格的记录，做到忙而不乱，若事态紧急，对事前来不及整理的，应尽可能保留原始记录，以备事后整理。其三，明确应急采购监管主体、监管程序、监管者的法律责任，建立应急采购项目档案专人专项保管制度，严格执行各项廉政制度规定、要适当进行信息公开，依法依规接受审计和监督。

3. 事后：及时完善应急政府采购法律制度

反馈控制是管理系统中不可或缺的一环，没有事后反馈，管理系统就无法构成一个完整的闭环。应急政府采购运行机制亦然，必须重视和加强应急政府采购运行机制的事后评价与反馈。这一方面是因为下一个应急政府采购预案的制定，只有充分汲取过去的经验教训才能够更加趋于科学合理；另一方面是因为及时有效的反馈还能够有力地促进对应急政府采购过程的监督，它作为考核评价的重要组成部分，在增强考核透明度的同时，还可以充分发挥激励功能。

具体到这次新冠肺炎疫情阻击战，目前战斗正酣，胜利在望，但是，还没有到进行全面的事后总结反馈的时候。不过，从现有的政府采购应对实践来看，结合国家治理能力现代化的客观要求，及时修订应急政府采购法律制度，进一步完善应急政府采购法律框架体系，则是疫情结束后迫切需要采取的反馈措施之一。

（三）增强应急采购链的协调性

第一，增强应急采购供应链的协调性是有效实现应急采购整体效益最大化的必要条件。公共事件发生后，只有充分协调好供应链各个环节的运行，特别是良好的供应链设计、系统内外信息共享、敏捷的物资运输等，应急采购才有可能发挥出预期的绩效水平。其一，完善紧急采购供应商数据库。紧急状态下的采购最要紧的是能在最短的时间内寻找到货源。各采购单位在平时采购中，可以考虑建立两个供应商名单，一个是用于一般采购的供应商名单，另一个是用于紧急采购供应商名单。为突发公共事件及时提供货源是企业的社会责任，在具体操作中，企业根据能提供货物、服务和工程的能力条件，采用自愿报名的方式，当然，采购人也可以根据供应商商品种类和资信等级进行推荐，一旦入选为紧急供应商数据库，供应商应做出在突发事件时无条件优先为灾区提供物资，同时配合采购机构做好紧急供应商数据库和电子采购平台建设工作。其二，建立紧急采购物质储备制度，平时储备紧急状态下供应商的物资，在突发公共事件时，一方面，紧急采购供应商数据库中的供应商应无条件以合理价格优先保障灾区物资的供给；另一方面，采购方应该将合同优先授予紧急供应商数据库的供应商。其三，增加物资存储点和配发中心，根据区域分布特点，完善现代物流仓储系统，建立军民共享机制。

第二，搭建全国统一电子化政府采购平台。注重市场化机制和信息化手段在政府采购中的运用，整合现有资源，建立全国统一的政府采购电子化平台，力求实现“平时服务，灾时应急”。一是建立以分类分级为目标的供应商注册机制，紧急采购供应商数据库中的供应商按此目标在电子化政府采购平台注册；二是更新完善产品信息，包括产品功能、型号、颜色、价格、数量、质量等级、制造商、经销商等信息，并附上图片，让采购人一目了然；三是公开透明的协议供货机制，由于产品价格、交货时间、配套服务等要件已在协议供货合同中约定，紧急采购时不需要再执行繁琐的政府采购程序，也可以大大节省采购时间和询价成本，符合紧急状态下采购需求特性；四是推进信息数据动态共享机制。通过数据分析和人工智能等技术手段，将采购相关资料进行数据分析，并及时向社会公布，发挥公众的知情权和监督权。